水资源与灌溉部建议，不是通过拨款维修来解决这一问题，而是通过改变灌溉基础设施的所有权模式——建立灌溉共管式公寓（联合体）。

要点简述

• 水资源部已在“公开法规”门户网站上发布了关于《土地法典》灌溉共管式公寓相关补充条款的法律草案监管政策咨询文件；公开讨论截止至2026年8月26日。
• 据最高审计院数据，由于系统老化，农业中的非生产性水损失高达取水量的50%，而在土质河床渠道中，多达40%的水在渗入土壤的过程中流失，未能到达田间。
• 农业不可逆地消耗全国70%–80%甚至更多的水资源——与工业和市政公用事业不同（后者多达75%的水回归水体），灌溉用水因蒸发而消耗，永远不会回归。
• 哈萨克斯坦的模式最接近西班牙的实践——与地块挂钩的渠道共有制；该法律拟于2027年生效。

问题为何出现

这一类渠道之所以陷入法律真空，根源在于苏联遗产。《水法典》将灌溉系统分为主干渠（国家间和地区间级别，国有）、跨农场渠道（公有或私有，责任明确）和场内渠道。“跨农场”和“场内”这两个术语继承自苏联时期，当时“农场”指的并非如今的小型农户，而是大型国营农场和集体农庄。形式上，《水法典》已规定场内系统归农业用水户共同共有，但在实践中该规范仍停留在宣示层面——此类共有财产的管理、融资和维护机制在法律上并未明确规定。其结果是，部分此类系统仍登记在国家资产负债表上，国家花费预算资金维修有时仅服务于几户农户的渠道。

问题的气候背景

该文件以气候数据支撑经济逻辑。据“哈萨克水文气象”国家企业数据，1976年至2024年间，哈萨克斯坦的年均气温每十年平均上升0.36°C，而降水量几乎在全国范围内下降——西部和西南部地区近十年减少了3%–11%。中亚冰川的融化速度超过地球上任何其他地区：该地区已损失约44%的冰川覆盖面积，年损失量约为剩余总量的1%。在2025年度的《生态威胁报告》中，经济与和平研究所将哈萨克斯坦在清洁饮用水获取和水循环可持续性方面列为“黄色风险区”——即问题尚未达到临界水平，但已需要及时关注。这与联合国的评估一致，哈萨克斯坦的水资源压力已超过34.6%的水资源短缺阈值。

其他国家的做法

文件作者研究了灌溉农业发达国家的经验，这里发现了一个重要细节：在大多数国家，关键不在于公共渠道的所有权问题，而在于其运营和融资问题。国际实践普遍依托专业用水户协会（Water Users Associations）——这是联合国粮农组织和世界银行推荐用于提高灌溉基础设施运营效率的工具。同时，与哈萨克斯坦灌溉共管式公寓模式相近的渠道共同共有权法律机制并不十分普遍——在西班牙、土耳其、墨西哥和美国部分州规定得最为详细。

最接近哈萨克斯坦模式的是西班牙的“灌溉者社区”（Comunidades de Regantes），其中共同灌溉财产中的份额在法律上与地块挂钩，出售土地时份额随之转移。在美国的几个州，渠道由公司或协会（mutual ditch companies, canal companies）管理，农民持有股份，每股对应一定份额的水权。在墨西哥，网络的所有者是协会本身，而非作为共有人的用户，但所有用户都必须按面积或用水量比例出资。

土耳其范例作为参照

文件中特别关注了土耳其——世界银行和联合国粮农组织经常将其作为“参与式灌溉管理”的典范。国家机构国家水利工程总局（DSİ）负责建设大型灌溉系统并保留主干设施的所有权，但将管理权移交给灌溉协会（Sulama Birliği），所有从该系统取水的土地使用者均加入协会。协会制定供水计划、聘用人员、清淤渠道并向用水户收取费用，而国家继续资助新系统建设和主干设施的大修。改革成效显著：管理权移交用水户后，收费率大幅提高，运营成本下降，维修决策更加迅速——哈萨克斯坦文件作者将这种平衡（国家负责大型基础设施，用户负责日常运营）称为理想的参照目标。

风险与后续步骤

文件明确指出了改革的主要风险——农业生产经营者支出增加，他们将不得不共同承担此前由国家维护的系统的维护费用。所列出的唯一风险管理措施是信息宣传教育工作，这本身就表明：改革对农民的经济影响目前还不如国际法理依据那样细化。责任机构为水资源与灌溉部，将相关规范纳入《土地法典》的期限为2027年。改革成效拟通过多项指标评估，包括农业非生产性水损失占比以及数字化用水预测和核算系统的建设情况，指标至少每三年复审一次。

作者结论

场内渠道是哈萨克斯坦灌溉系统中最不起眼的部分：它们不出现在关于主干渠和集水系统现代化的高调声明中，但根据间接估算，恰恰是在这些渠道中，水损失量比更显眼的大型设施高出数倍。西班牙、土耳其和墨西哥的模式表明，此类改革可以奏效——但前提是农民的经济条件能够承受，而不是在现有成本之上再增加新的财政负担。文件目前尚未给出这一问题的答案，留待未来的公开讨论来解决。